ΤΟ ΝΕΟ ΔΙΟΙΚΗΤΙΚΟ ΜΟΝΤΕΛΟ ΤΗΣ ΧΩΡΑΣ

( Άρης Παπαδόπουλος - 19 Απριλίου 2007 )

Τα προηγούμενα χρόνια έγιναν σημαντικές μεταρρυθμίσεις στην λειτουργία της Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Τ.Α) και στην διοικητική συγκρότηση της χώρας.
Στην δεκαετία του 80 δόθηκαν πρόσθετες αρμοδιότητες και δημιουργήθηκαν οι νέοι θεσμοί της Τοπικής Αυτοδιοίκησης.
Στην δεκαετία του 90 δημιουργήθηκε η αιρετή Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση που ήταν λανθασμένη, κατά την γνώμη μου, πολιτική επιλογή, έγινε η ουσιαστική οργάνωση των Περιφερειών και δημιουργήθηκαν οι νέοι Καποδιστριακοί Δήμοι.
Σήμερα, μετά από μια μακρά περίοδο θετικής προσφοράς, η υπάρχουσα δομή και λειτουργία δεν ικανοποιεί τις ανάγκες και τις απαιτήσεις των περιφερειών, των τοπικών κοινωνιών και του πολίτη. Επιπλέον προκαλεί και σημαντικές δυσλειτουργίες.
Η σημερινή διοικητική συγκρότηση της χώρας με τα τέσσερα επίπεδα δημιουργεί σύγχυση αρμοδιοτήτων και ασάφεια ευθυνών. Η ύπαρξη αρμοδιότητας για ένα αντικείμενο ή θέμα σε διάφορα επίπεδα οδηγεί σε γραφειοκρατία και σε μη ικανοποιητική εξυπηρέτηση του πολίτη.
Οι πολλές (13) και μικρές περιφέρειες δεν συμβάλλουν στην ολοκληρωμένη και ισόρροπη περιφερειακή ανάπτυξη και επιπλέον δημιουργούν προβλήματα στην ευρωπαϊκή χρηματοδότηση. Είναι γνωστό ότι οι περιφέρειες που έχουν ΑΕΠ πάνω από το 75% του μέσου Κοινοτικού όρου, ιδιαίτερα μετά την διεύρυνση, εξέρχονται από τα ευρωπαϊκά προγράμματα του στόχου 1 της Συνοχής.

• Στην Ελλάδα την τελευταία περίοδο γίνεται αρκετή συζήτηση για το μοντέλο της περιφερειακής διοικητικής οργάνωσης της χώρας. Οι επιλογές που θα γίνουν πρέπει να λαμβάνουν υπ’ όψη την Ευρωπαϊκή εμπειρία και τις ιδιαιτερότητες της Ελλάδας και να αποσκοπούν στην αποδοτικότερη εξυπηρέτηση του πολίτη και στην επιτυχία των αναπτυξιακών προσπαθειών.

• Στην Ευρώπη στις περισσότερες χώρες (Γαλλία, Ιταλία, Αγγλία, Σκανδιναβικές χώρες, Βέλγιο, Ρουμανία κ.α.) ισχύει το παρακάτω μοντέλο: Δήμοι και Κοινότητες (κυρίως Γαλλία), Περιφέρειες με αιρετό Περιφερειακό Συμβούλιο και αιρετό Πρόεδρο του Περιφερειακού Συμβουλίου (Περιφερειάρχη) και κρατική εκπροσώπηση σε επίπεδο Νομού, κυρίως για την αποκεντρωμένη άσκηση των κρατικών αρμοδιοτήτων (κρατικός Νομάρχης ή κρατικός Διευθυντής ή …).

• Στην Ισπανία ισχύει το ίδιο μοντέλο. Στις ημιαυτόνομες όμως περιοχές υπάρχει «τοπική κυβέρνηση» (χούντα) με Κυβερνήτη και τοπικούς Υπουργούς όπως στην Καταλονία, την Ανδαλουσία, την περιοχή των Βάσκων.

• Στην Γερμανία υπάρχουν τα αυτόνομα κρατίδια με τοπικό Πρωθυπουργό και τοπική Κυβέρνηση στα πλαίσια του ομοσπονδιακού χαρακτήρα της χώρας αυτής.

• Στην Ελλάδα υπάρχει «κρατική» Περιφέρεια με διορισμένο Περιφερειάρχη και αιρετή αυτοδιοίκηση σε επίπεδο Νομού και Δήμου. Το ίδιο ισχύει στην Πορτογαλία και στην Βαλκανική Αλβανία.

• Στις περισσότερες Βαλκανικές χώρες (Βουλγαρία, Τουρκία) ισχύει το μοντέλο: Κεντρική Διοίκηση, Κρατική Νομαρχία και αιρετοί Δήμοι χωρίς Περιφερειακή οργάνωση.
  Στην Σερβία και την FYROM υπάρχουν μόνο Κεντρική Διοίκηση και αιρετοί Δήμοι χωρίς Νομαρχίες και Περιφέρειες.

- Το Σχέδιο του ΠΑΣΟΚ για την Διοικητική Συγκρότηση της χώρας και την λειτουργία της Τ.Α. στην νέα εποχή, πρέπει να βασίζεται σε ορισμένες βασικές αρχές και αντιλήψεις:

• Να είναι τολμηρό και ρεαλιστικό, ξεπερνώντας τον «συντηρητισμό» μας όταν είμαστε κυβέρνηση και την υπερβολή μας όταν είμαστε αντιπολίτευση.

• Να είναι συμβατό με τα Ευρωπαϊκά δεδομένα και την προοπτική της νέας Ευρωπαϊκής συγκρότησης (Ευρωπαϊκό Σύνταγμα, νέος τρόπος χρηματοδότησης Περιφερειών, Ευρώπη των Περιφερειών και των Πόλεων).

• Να καθορίζει ένα νέο αυξημένο και συγκεκριμένο τρόπο χρηματοδότησης στις περιφερειακές και τοπικές αρχές.
• Συγκεκριμένοι και αυτοτελείς πόροι οδηγούν σε καθαρές ευθύνες και ελεγχόμενες, κυρίως από τους πολίτες, λειτουργίες.

• Αποκέντρωση αρμοδιοτήτων στις περιφερειακές και τοπικές αρχές.

Οι λειτουργίες της περιφερειακής και τοπικής ανάπτυξης και εξυπηρέτησης του πολίτη πρέπει να ασκούνται από τους θεσμούς που είναι κοντύτερα στον πολίτη. Ξεκαθάρισμα αρμοδιοτήτων και λειτουργιών ούτως ώστε κάθε υπόθεση ή θέμα να εξαντλείται και να διεκπεραιώνεται σε ένα επίπεδο.

Η κατεύθυνση πρέπει να είναι:

• Καθαρές αρμοδιότητες και αποτελεσματική εξυπηρέτηση του πολίτη
• Συγκεκριμένοι πόροι, καθαρές ευθύνες, δημοκρατικός έλεγχος, διαφάνεια στην διαχείριση.

- Το νέο μοντέλο της διοικητικής οργάνωσης της χώρας που θα επιλέξουμε πρέπει να στηρίζεται σε ορισμένες ξεκάθαρες αρχές.

Πρώτον, πλήρης διαχωρισμός αρμοδιοτήτων και ευθυνών της Αυτοδιοίκησης και του Κράτους.

Δεύτερον, το κράτος έχει κεντρική και επιτελική λειτουργία.

Τρίτον, η Αυτοδιοίκηση (Περιφερειακή και Τοπική) ασκεί το σύνολο των αυτοδιοικητικών αρμοδιοτήτων καθώς και των αποκεντρωμένων κρατικών αρμοδιοτήτων που προσδιορίζει και επιτρέπει το Σύνταγμα. Είναι σκόπιμο, με την αναθεώρηση του συντάγματος, να μετατραπούν αρκετές από τις σημερινές κρατικές αρμοδιότητες σε Αυτοδιοικητικές ή να επιτρέπεται η άσκησή τους από την Αυτοδιοίκηση.

Τέταρτον, η εξυπηρέτηση και η φροντίδα του πολίτη παρέχεται από τους θεσμούς της Αυτοδιοίκησης που είναι πλησιέστερα στον πολίτη και κατά κανόνα η διεκπεραίωση ενός θέματος να εξαντλείται σ’ ένα επίπεδο.

Πέμπτον, οι κρατικοί πόροι της Αυτοδιοίκησης να αποτελούν ποσοστό επί των έμμεσων φόρων.

Με βάση λοιπόν τις αρχές που αναφέρθηκαν το μοντέλο που προτείνω είναι:

Οι Δήμοι να ασκούν το σύνολο των αρμοδιοτήτων που αφορούν την καθημερινότητα του πολίτη και την τοπική ανάπτυξη. Για να αντεπεξέλθουν όμως στο ρόλο αυτό πρέπει να έχουμε μείωση του αριθμού και αύξηση του μεγέθους των Δήμων. Να υπάρξει ο δεύτερος «Καποδίστριας».
Συνολικά είναι δυνατόν να φτάσουμε σε 300-400 Δήμους. Στο πολεοδομικό συγκρότημα της Θεσσαλονίκης πρέπει να τολμήσουμε και να οδηγηθούμε σε 4 Δήμους (Δυτικός - Βόρειος – Κεντρικός – Ανατολικός Δήμος).

Οι Περιφέρειες με αιρετό Περιφερειακό Συμβούλιο και αιρετό Περιφερειάρχη, έχουν την ευθύνη του συνολικού Περιφερειακού και Νομαρχιακού αναπτυξιακού προγράμματος. Επιπλέον ασκούν τις σημερινές κρατικές αρμοδιότητες περιφερειακής εμβέλειας.
Κρίσιμο ζήτημα αποτελεί η δυνατότητα εκχώρησης κανονιστικών και νομοθετικών αρμοδιοτήτων στα αιρετά περιφερειακά Συμβούλια. Είναι δυνατόν να προσδιοριστούν οι τομείς (περιβάλλον, υγεία, παιδεία κ.α.) και το επίπεδο κάτω από το οποίο μπορούν να ασκούνται αυτές οι αρμοδιότητες.

Η αυτοτελής και αυτοδύναμη αιρετή Νομαρχιακή Αυτοδιοίκηση και ο αιρετός Νομάρχης καταργούνται. Οι υπηρεσίες των Νομαρχιών λειτουργούν ως υπηρεσίες της περιφέρειας στον Νομό.
Όργανα της Περιφέρειας είναι το αιρετό Περιφερειακό Συμβούλιο (Π.Σ.) με 51 μέλη, ο Πρόεδρος του Π.Σ. (αιρετός Περιφερειάρχης – περιφερειακός Κυβερνήτης) και 3 Αντιπρόεδροι του Π.Σ. (αναπληρωτές Περιφερειάρχες – υπεύθυνοι τομέων).
Η αναγκαιότητα όμως για αποτελεσματική λειτουργία, ισόρροπη ανάπτυξη όλων των περιοχών της χώρας και συνέχισης της ευρωπαϊκής χρηματοδότησης, επιβάλλουν την μείωση του αριθμού και την αύξηση του μεγέθους των Περιφερειών.
Προσωπικά θα πρότεινα επτά (7) Περιφέρειες: πέντε τα μεγάλα γεωγραφικά διαμερίσματα της χώρας (Ήπειρος – Μακεδονία – Θράκη, Κεντρική Ελλάδα, Πελοπόννησος, Κρήτη, Νησιά του Αιγαίου) και δύο οι μεγάλες πόλεις της Ελλάδας (Αθήνα – Θεσσαλονίκη).
Στο θέμα των μητροπολιτικών λειτουργιών και της δημιουργίας των αντίστοιχων μητροπολιτικών θεσμών σε Θεσσαλονίκη και Αττική η προοπτική αυτή μόνο σύγχυση και τριβές θα προκαλέσει. Είναι δυνατό να ασκηθούν αυτές οι λειτουργίες από τις υπηρεσίες των αιρετών Περιφερειών (Αττικής και Θεσσαλονίκης).

Η παράλληλη λειτουργία του Κράτους συγκροτείται σε κεντρικό και νομαρχιακό επίπεδο.
Το Κεντρικό Κράτος, έχει επιτελική αρμοδιότητα και την ευθύνη του σχεδιασμού και προγραμματισμού των εθνικών πολιτικών καθώς και την παρακολούθηση της εφαρμογής αυτών σε τοπικό επίπεδο.
Οι Κρατικές Νομαρχιακές υπηρεσίες προΐστανται από ανώτατο κρατικό υπάλληλο που είναι αρμόδιος για την άσκηση των αποκεντρωμένων κρατικών αρμοδιοτήτων, την έγκριση νομιμότητας των αποφάσεων των αιρετών θεσμών και την εποπτεία των αποκεντρωμένων κρατικών υπηρεσιών.

- Αποκέντρωση αρμοδιοτήτων και πόρων στην Περιφερειακή και Τοπική Αυτοδιοίκηση.

Η κατεύθυνση είναι:

• Περισσότερες αρμοδιότητες
• Ξεκάθαροι και συγκεκριμένοι πόροι
• Καθαρές λειτουργίες και ευθύνες.

Οι πόροι της Περιφερειακής και Τοπικής Αρχής είναι οι κρατικοί πόροι (ποσοστό επί των εμμέσων φόρων) και συμπληρωματικά οι ανταποδοτικοί και οι ίδιοι πόροι.

Οι κρατικοί πόροι, ανάλογα με τις αρμοδιότητες και τις υπηρεσίες που θα αναλάβει η Αυτοδιοίκηση, μπορούν να φτάσουν μέχρι το 50% των έμμεσων φόρων.

Το 40% κατανέμεται με αντικειμενικά κριτήρια και το 10% για την στήριξη της περιφερειακής σύγκλισης (βοήθεια στις πτωχότερες Περιφέρειες).

Οι πόροι που αναλογούν σε κάθε Περιφέρεια κατανέμονται ως εξής:

30% για την Περιφερειακή Αρχή (και για τα νομαρχιακά διαμερίσματα)

20% για την ενδοπεριφερειακή σύγκλιση

50% στους Δήμους με αντικειμενικά κριτήρια.

Οι πόροι καλύπτουν όλες τις δαπάνες της Περιφερειακής και της Τοπικής Αρχής (λειτουργικές, παροχή υπηρεσιών, αναπτυξιακές).
Αποκέντρωση νέων πρόσθετων αρμοδιοτήτων προϋποθέτει νέους επιπλέον πρόσθετους πόρους.

- Όσον αφορά τις Δημοτικές Επιχειρήσεις, υπάρχει ορατός κίνδυνος ο επόμενος «οργανισμός ανασυγκρότησης» να είναι για τις υπερχρεωμένες, στην πλειοψηφία τους, επιχειρήσεις.

Πρέπει να υπάρξουν τολμηρά βήματα με νομοθετικές ή και συνταγματικές ρυθμίσεις:

Πρώτον, να επιτρέπεται η δυνατότητα άμεσης επιχορήγησης στις δημοτικές επιχειρήσεις που παρέχουν κοινωνικό έργο.

Δεύτερον, να μπορούν τα Διαδημοτικά Νομικά Πρόσωπα να εκτελούν πράξεις δημοσίου συμφέροντος για τις οποίες θα αμείβονται.